自然资源产权制度改革:地理信息产业注意三大趋势

2019-04-16 14:23:25

4月14日,中共中央办公厅、国务院办公厅对外公布《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,“三权分置”引领改革突破,“重要生态空间”成为确权登记重点。

指导意见提出,到2020年建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度,并遵循“保护优先、集约利用”、“市场配置、政府监管”、“物权法定、平等保护”、“坚持依法改革、试点先行”的四大原则。

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三权分置:“自然资源产权”的精准厘清

在所有自然资源产权改革内容中,与老百姓有最直接关系、牵扯利益最广的无疑就是土地制度改革。此次指导意见明确指出,落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”;开展经营权入股、抵押,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”;’加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权。

我国土地相关资源配置与时代发展现状脱节的问题,已经在各界引发过数次的激烈讨论。去年,一本关注中国土地制度变革以及底层突围困境的《土地制度与中国发展》屡屡上榜各类十大年度好书,折射了公众对土地制度改革的关注与期待。

书中,刘守英教授指出了现行土地制度存在两大核心问题:一是以地谋发展模式难以为继;二是农村相关土地制度安排滞后于农业和乡村转型。而他提出的解决路径就包括了所有权、承包权、经营权的“三权分置”以及宅基地制度改革。

本次指导意见中,对“三权分置”以及宅基地改革等问题做出了明确回应,还再次重申了《物权法》中并不精确的地表、地上和地下使用权。尽管没有给出直接界定,但可以看出,厘清“产权”概念是此次改革推进的核心思路之一。

而其他产权领域,如矿产和海洋等,都延续了这一方向。例如,矿产方面,探索研究油气探采合一权利制度;海洋方面,探索海域使用权立体分层设权。这些改革举措都将进一步释放自然资源产权在开发利用及资本市场方面的活力,发挥“产权制度在生态文明建设中的激励约束作用”。

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公私之间:“自然资源产权主体”的权责一体

根据宪法精神,我国境内所有的自然资源都已经或者全部属于国家所有或集体所有。此次指导意见明确了“国务院自然资源主管部门”作为统一行使所有者的职责,要求建立资源清单和管理体制,并探索央地委托行使及支出受益分配机制。

针对三农问题,指导意见肯定了农村集体、农村集体经济组织对自然资源资产的管理、经营和收益分配的合法权益。

面对国有自然资源资产所有者无法到位的情况,指导意见提出要保证自然人、法人和非法人组织等各类市场主体依法平等使用自然资源资产、公开公平公正参与市场竞争,同等受到法律保护。

明确了产权主体,事实上也就明确了责任主体。长期以来,我国生态文明建设过程中就面临自然资源开发、保护、修复及收益主体混乱等问题,导致资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重。因而,此次制度改革的另一大核心思路就是梳理权责主体

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产业相关:“自然资源”调、监、评及确权登记


要具体落实,就要摸清家底。此次指导意见中,“开展自然资源统一调查监测评价”及“加快自然资源统一确权登记”让测绘地信行业看到了新一轮的机会。

具体来说,指导意见要求统一组织实施全国自然资源调查,掌握资源状况,编制自然资源资产负债表,建立自然资源动态监测制度;重点推进重要生态空间确权登记工作,将自然资源代表行使主体登记为国务院自然资源主管部门并逐级覆盖,建立健全登记信息管理基础平台。

从指导意见细节,泰伯网发现了三个重要的信号:

一是统一的自然资源调查检测体系。

去年8月,自然资源部就释放信号,将构建“统一组织开展、统一法规依据、统一调查体系、统一分类标准、统一技术规范、统一数据平台”的“六统一”自然资源调查监测体系,采用“1+X”型调查体系,即基础调查和多项“专业调查”结合。其中,基础调查每10年开展一次,专业调查5年为一个周期,变更调查每年开展一次。对于相关企业来说,如何更好适应国家统一体系,抓住周期性调查的机遇就显得格外重要。

二是确权登记重点在“重要生态空间”,包括国家公园等各类自然保护地、重点国有林区、湿地、大江大河等环境。

此次指导意见将“资源保护”放在了“开发利用”之前。可以认为,国家对自然资源的理解有了极大的转向。在此背景下,确权登记的工作重点向生态空间发生转移。面对这一新趋势,企业可以加强生态调查及实时监测方面科技和人才能力的积累。

三是主体登记向各级自然资源主管部门转变。

此次指导意见,将自然资源管理当作一项整体工程来推进。而牵头的自然资源部,需要着力改变了原来资源管理政出多头、交叉重复的现象。对这一“年轻”的部门而言,所有工作的提前自然是做到“心中有数”,才能将调查、确权工作成果进行统一管理,并充分发挥主体作用。这也是生态文明建设的迫切要求。


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