网格化监管，是将辖区按照一定标准划分为单元网格，通过对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。长期以来，工商系统通过设置段 / 片区，依托巡查制建立起接近网格化的监管模式。随着 2014 年巡查制取消，这一模式渐趋式微。然而在机构改革的大背景下，监管模式的矛盾又逐渐凸显出来。例如职能整合在结束市场监管“九龙治水”的同时，也触发了原有监管模式的内生冲突 ：工商监管着眼于“简政放权、放管结合”，弃巡查制转向抽查制 ；而食药、特种设备监管则着眼于问题“零容忍”、无盲区，坚持巡查制。如何避免两种模式在基层“两轨”并行引发冲突，让机构从整合向融合蜕变，让监管既精准又高效？下面笔者结合厦门市集美区市场监督管理局推行网格化监管工作谈几点认识。

推行网格化“智慧监管”的必要性探究

1. 新形势下基层监管的新需求

所谓网格化“智慧监管”，即通过对网格化监管模式进行“技术升级”，实现监管的“智慧化”。一种观点认为，网格化是工商系统淘汰的模式，再提网格化是“开历史倒车”。然而一种监管模式是否有生命力，并不由时间先后决定，而取决于其能否适应当时监管需求。新职能下基层监管将面临以下新需求 ：

安全监管的需求。新的市场监督管理局整合工商管理、质量监督、食品药品监管、价格监督和反垄断执法等职能，其中食品药品和质量监管以零事故为根本目标，仅靠工商、价格监管“日常抽查、事后处罚”或者“运动式、阶段式”的监管模式无法满足要求。要规避风险，就必须通过巡查实时、精准地掌握每一家商事主体的经营状况，并保留详细的监管记录。而这恰是网格化监管模式的优势所在。特别是机构整合后，由于事故问责的利剑高悬，基层监管的主要精力必然转移到安全监管上来，这也决定了网格化成为基层监管主导模式的必要性。

高效监管的需求。人少事多已经成为基层监管常态。以集美区为例，2013 年底全区商事主体存量 29 600 户，基层所人均监管 558.49 户 ；随着商事登记改革的推进和辖区经济发展，截至2018 年 11 月已达到 74 142 户，基层所人均监管 1513.1 户，而且这一数字仍在高速增长。特别是机构整合后基层还增加了对全区 23 670 家食品药品商事主体的监管新职能。面对监管能力和监管需求之间的鸿沟日益拉大，现有监管模式已经不能适应形势要求，一场基层监管模式的变革势在必行。

科学分工的需求。由于基层在编人员不足，平均年龄偏大，势必大量引入协管员充实监管力量，一些地方非编人员甚至多于在编人员。如何规范二者的职责分工，既能避免缺位越位，又能促进监管效率提升成为难题。对此，网格化监管“监督权和处置权相分离”能够发挥独有的作用。在网格化监管中，非编人员凸显其数量优势，负责“面”的控，重点起到站岗放哨、采集信息、报告异常的作用。在编人员则凸显其质量优势，负责“点”的查，重点起到监督抽查、问题处置的作用，最终达到既兼顾面的覆盖，又有所侧重的监管目标。

2. 传统网格化监管模式的现实困境

虽然新形势下基层推行网格化监管有其必要性，但这一模式也有明显缺点，网格人员素质参差不齐、一人巡查时有发生、对网格员的监督难以到位、监管容易流于形式等。除此之外，还有三个方面问题。

一是“全”与“专”的矛盾。据不完全统计，工商部门执行的法律法规多达 980 部，质量监管部门、食品药品监管部门 200 余部。上千部的法律法规造成基层网格人员人人都必须是多面手。而很多监管领域又要求干部具备较强的专业能力，食品药品和特种设备安全监管方面尤甚。因此在传统网格化监管模式下，这种要求基层网格员既是“全才”，又是“专才”的矛盾难以调和。

二是监管精力分配问题。实行网格化后，基层网格员面临众多类型的监管对象，有的实行巡查制，有的实行抽查制，有的要根据投诉举报马上处理。随着监管对象规模日益变大，上级各部门发布的各类专项任务层出不穷，最终可能导致一线网格员顾此失彼，疲于应对，乃至漏洞百出。

三是网格员的管理问题。厦门集美辖区现有三个市场监管所，每个所核编干部 18 名。2016 年起，全区建立了 77 人的食品药品网格员队伍。这些人员分散到全区 66个地理网格中，覆盖面积 275.8 平方公里。“撒网容易收网难”，这些人员管理约束成了难题，如何把工作任务迅速传达到一线开展检查？如何防止政令自上而下层层传递出现跑冒滴漏？如何监督网格人员任务落实，防止弄虚作假、敷衍了事？

针对上述诸多问题，厦门集美区对传统网格化监管模式进行“数字化”升级。依托区社会综治平台，推出基于“大数据”的网格化智慧监管系统（一期工程仅覆盖食药监管领域），使网格化监管模式发挥了新作用。

构建“智慧型”网格化监管体系的实现路径

厦门集美区的网格化监管体系建设以搭建数字化的网格监管系统为核心，由五方面要素组成 ：

1. 基础网格架构

按照网格化管理“定人、定格、定责”的要求，进行横向和纵向的基础网格划分。

地理网格，即平面的网格划分。集美区地理网格的划分采取与村居行政区划分对应的思路，将全区划分为 66 个地理网格，确保网格化监管系统可以直接匹配区综治管理平台的 GIS 地理信息系统，实现与地方综治网格的信息协同。同时，根据辖区商事主体数量，每个网格至少配备一名专职协管员。根据经济户口数量，若干个网格形成一个段区，由一名在编人员统筹。

组织网格，即垂直的网格划分。集美区从区局、监管所、中队、段区、村居，在纵向划分了 5 个层级的网格，每个层级对应不同的系统权限。纵向网格的设置，突破了传统网格化只有地理网格上分片包干的狭义范畴。这一变化的意义在于，通过纵向网格的设置，自下而上对整个组织流程进行信息化改造，使其适应底层监管要求，把整个市场监管系统都纳入到网格化监管的“一张网”，从而实现真正的监管重心下移。

2. 监管大数据库

数据获取。一是跨部门数据共享。集美区食药网格化监管系统，对接综治网格化和市区共享平台的数据，横向汇集公安、民政、人社、卫计等各部门的基础网格数据。纵向整合市场监管系统的工商登记、食药许可、案管、网监等多平台的数据。通过集成大数据，系统能自动获取并实时更新商家地址、新开业主体、许可证到期等信息，实现多部门信息联通，协同治理，避免网格数据重复采集。二是监管数据采集。基层执法人员、网格员利用移动终端，在基础建档、日常巡查和专项检查中，通过GPS 定位、标签分类，核实经营状态、填表、拍照，实时上传、更新商事主体数据，动态维护监管档案，使每一家商事主体的监管档案达到精确的标准。

数据维护。针对基层监管容易抓大放小，抓城区、主干道放农村、背街小巷等问题，系统将基础数据库中每一家有注册登记、行政许可、地址标记或其他部门网格排查出的食药商事主体推送到前端，由网格员逐一认领核查，纳入监管，实现了监管全覆盖。以初次摸底档案为基础，网格员根据日常监管和专项检查情况，对档案数据进行在线动态维护，解决了监管对象不断新增、关闭、迁移，监管台账容易过时的问题。

3. 应用拓展模块

把市场监管各项职能进行匹配网格化监管的“标准化”改造，形成“网格化 + 应用”的模式，例如网格化“+ 食品监管”“+ 消费维权”“+ 打击传销”等。将各项职能纳入网格化监管体系，可以梳理、简化基层监管，实现多业务协同。单项职能的“标准化”“模块化”改造主要遵循 4 条原则 ：

第一，可自动整合和分配任务。系统能对各级分派的日常、专项监管任务进行自动排列整合，最终推送给末端网格员的不是冗长的通知文件，而是待检查商事主体列表和最优检查行程路线图。在基层监管中推行列表式（派工单式）、多任务归并检查的模式，有利于归并相近事权，提高监管履职效率，体现了本轮机构改革的初衷，也解决了以往基层千线一针，面对层出不穷的检查通知文件疲于应付的问题。

第二，可实现“傻瓜式”“菜单式”检查。机关的优势在于专业性，而基层分散的监管精力决定了其不具备样样精通的条件。因此把加强培训作为应对基层监管专业性不足的根本对策，既违背了客观规律，实践效果不佳，也解决不了基层既要当“专才”又要当“全才”的矛盾。破解矛盾的关键在合理的纵向分工。在网格化体系中，机关突出专业性，基层突出综合性。每项监管任务下发前，机关先研究分解，将检查的范围、时限、程序、指标、要求等要素标准化，预置到系统中。系统自动生成检查对象列表，表中每家主体都有地图坐标和详细检查项目清单，网格员只需按图索骥，对照指标逐项勾填，即可完成“傻瓜式”检查。这一模式颠覆了机关和基层的传统分工。长期以来机关往往只负责任务下达和总结反馈两端，新模式要求机关深度参与到每项监管任务中，将“专才”的任务交给机关、“全才”的任务由基层落实，兼顾了基层监管的专业性和高效性，有效解决基层不会管、不敢管的问题。

第三，可实现“闭环式”监管。“智慧型”网格化监管的优势之一在于监管任务“发起 - 落实 -反馈 - 评估”全流程在线可操作、可留痕、可追查。一是全流程覆盖。上级发布监管任务到最终任务完成反馈都要纳入网格化范畴。例如集美区市场监管局要求，机关所有下达的检查任务都必须通过网格化系统进行。任务发布后，检查列表即时到达基层网格，解决了过去任务层层传达部署，耗时费力问题。而基层利用移动终端完成检查后，信息自动同步上传到数据库，机关通过系统实时获取报表，减轻基层上报报表的负担，在此过程中进度可全程跟踪。二是全过程留痕。监管全程的每一步操作都会自动记录，归并到同一份监管档案日志，省去了手工建档造册的麻烦。目前，集美区的食药网格化系统已实现对每家主体的每次监管都能形成一份监管日志，日志内容包含检查人员、检查时间、GPS定位、行程路线、上传的图片资料和检查结果等信息，确保每一次检查的真实性，杜绝造假问题。

第四，可实现分类分级“精细化”管理。分类是指对同一家商事主体采取贴分类电子标签的形式，对其属性进行定义，从而在每次监管任务发起时，可以精准筛选出需要检查的监管对象。目前集美区网格化监管系统对食药商事主体一级标签分为9 类，每类下再分次级标签。例如餐饮服务大类下，又细分为学校食堂、小餐馆、中央厨房等诸多小类别。同时建立开放式标签库。网格员在排查中可以根据监管需要为商事主体打上“校园周边”“旅游景区”等各类开放标签。多重标签分类确保监管人员可以精准掌握每家商事主体的多重属性，开展有针对性的监管。分级即根据巡查检查结果开展风险等级评定，通过分级，对不同商事主体实施不同强度的监督检查。

4. 硬件支持体系

硬件支撑是网格化监管实现信息化和智能化的基础条件。目前集美区网格化监管在硬件上形成了“1+2+X”体系。“1”是指一个综合指挥中心，负责各个网格信息的监控、汇总、预警、会议、决策和指挥。“2”是指网格化监管系统的 PC 端和移动端（使用 VPN 专网的平板或手机），负责监管数据的输入和输出。“X”是指各种可连入网格化监管数据库的设备，例如监控探头、蓝牙打印机、社区服务终端，后期还可以加入执法记录仪、产品信息追溯的相关硬件设备等。通过多维度的硬件支持，使得网格化从“地理网”向“信息网”“智慧网”提升。

5. 制度保障体系

制度是监管长效化的根本保证，网格化监管制度保障体系包含三个方面 ：一是理顺权责体系。明确各级网格化监管职责分工，制定网格化职责清单、负面清单。特别是通过健全机制，处理好在编和非编人员的职责分工问题，实现二者的有效搭配衔接。二是构建考核体系。量化考核指标，利用网格化系统对各级的工作数据进行实时上传、统计和排名，开展线上考核，通过对业务指标全过程跟踪，起到效能和履职风险管理的作用。三是完善激励体系。不断健全网格人员激励措施，提高基层网格员待遇，建立考评成绩与提拔任命挂钩的机制。

当前基层推行网格化监管存在的主要困难

1. 基层信息化系统和装备繁杂的问题

近年来，各级政府信息化建设的浪潮兴起，各个业务部门都在建设监管系统。目前基层市场监管有“双随机”系统、综合执法系统、案件管理系统、网络监管系统、食品追溯系统、明厨亮灶监控系统等，质量监督和特种设备领域也有各自系统，其中不少系统还有配套的硬件设备。过多的系统常常导致基层监管人员要背负多套设备检查，在多个平台反复录入数据，结果不仅未能提高监管效率，反而加重了基层负担。这也进一步凸显建立一套兼容各个业务子系统，整合各项监管职能模块的网格化监管系统的重要性。

2. 机构人员权责定位问题

权责定位涉及三个方面 ：第一是纵向的权责定位。纵向网格层级中，中队、监管所、县区局、市局能否进行顺应基层网格化的改造至关重要，如果网格化仍然局限于基层分片包干，则难以取得实效。第二是横向的权责定位。工商监管实行垂直管理，与地方政府横向联系较弱。但改革后，很多职能都与地方政府息息相关，特别是安全监管实行属地责任制，地方政府负总责。因此必须理顺网格化监管中与地方政府各部门的权责定位。第三是编内编外的职责定位。目前集美区的网格化分工中，摸底排查工作由网格协管员负责，日常检查和专项检查由段区在编干部带领网格协管员开展，异常事件处置由段区在编干部和网格协管员协同处置，严重违法事件由执法中队处置。但编内外的权责界定仍然不够明晰。例如在药品 GSP 认证中，非编人员具有审查认证权 ；而在风险等级评定中，非编人员是否有评定权？在日常巡查检查时，非编人员是否有独立检查权？如果不具有，则现有在编人员的数量是否具备全覆盖监管能力？这些都是有待进一步明确的地方。

3. 当前组织机构设置模式的适应性问题

从近几年各地的改革情况看，改革后的监管人员主体仍是原工商系统人员，机构设置也基本承袭工商模式。该模式机构设置上一般采取金字塔结构，即市局下设多个县区局，县区局下设多个所。而从内设职能机构数量上看则属于倒金字塔结构，一个所（几乎承载所有监管职能）对应县区局六七个科室，一个县区局对应市局二三十个科（处）室。人数比上往往又属于柱状结构，市局机关、各县区局机关、各基层所的总人数比常接近于 1:1:1。这三种结构混杂交织造成机构冗杂、协调不顺、效率偏低等问题。随着新并入职能的下放（但人员下放有限），基层所必将面临更大的压力。因此，现有组织机构设置模式下，推行网格化监管将面临纵向层级过多，基层所和所以上机关人数比例失衡，一线网格监管力量偏弱等问题。

推进网格化监管的建议

1. 重视基层监管职能的内部差异性和协同性

机构整合后，基层的监管主要涉及三个方面 ：一是安全监管。主要是食品、药品、特种设备等领域。其主要监管方式是日常巡查和专项检查相结合，要求是突出监管的动态、精准和留痕。二是信用监管。其主要监管方式是公示和抽查，其要求是信息共享和协同惩戒。三是秩序监管。包括市场进入行为、竞争行为、经营行为的监管，如不正当竞争、无照经营、传销等，其主要监管方式是立案查处。这种差异性如果处理不当，易造成基层监管缺乏头绪，漏洞百出。因此，通过网格化体系整合，将各项监管业务协同起来，可起到事半功倍的效果。例如，利用网格员渗入村居的监管触角，可以在打击传销工作中发挥动态监督作用，解决以往打击传销靠群众举报的问题。消费维权等工作也可以整合到网格化体系中，实现投诉举报的线上自动快速分流、线下及时处理。

2. 借助网格化加快组织机构扁平化改造

机构改革不是简单的物理合并。简单的合并，不过是将外在的跨部门矛盾调整为本单位内部矛盾，无法体现出 1+1 ＞ 2 的效果。面对新的监管形势要求，除了横向的合并，还需要纵向的整合。其中，重中之重即是加快机构扁平化的改革。

一是去“层级化”。层级越多、内设机构越多必然造成效率下降，机关人浮于事，基层人手不足。基层人员不足，不少地方便以补充非编人员来应对，但过多的非编人员反而会给管理带来沉重负担，进一步加剧机构的冗杂。破解这一恶性循环，首先要做“减法”。简化从市局到最底层网格之间的层级、归并机关职能相近的内设机构。对整个组织机构进行符合网格化监管体系标准的再造，做到组织机构精简、人员职能下放、监管重心下沉，最终减少组织管理成本，提高效率。其次要做“乘法”。在严控编制的大趋势下，只有通过向技术要生产力，利用技术杠杆让现有监管力量产生成倍的放大效应，才能解决监管力量不足的问题。通过建设智慧化、综合化、网格化的监管系统，将整个市场监管的组织体系简化为“研究决策层——监管执行层”两个层级，取消中间传达环节和相应岗位，把监督考核、协调沟通、信息传递、数据资料汇总等工作交给计算机，把优势监管资源放到监管第一线，从而真正实现监管下沉。

二是去“中心化”。以往的组织模式安排是中心化的，每个局、所设有总部，人员集中在总部，大部分监管任务自上而下发起。在智慧监管模式下，机构和人员设置应当是“分布式”“去中心化”的。把总部机构架设在云端，把工作和任务落实在网格，利用移动终端实现点对点快速对接，用“人管系统、系统管人”取代“上盯下、人管人“。同时，探索相对集中的执法权和相对分散的监管权相结合的方式，既确保执法队伍的机动性，又保持监管队伍的区域渗透性，从而建立起对整个市场强有力的管治能力，推动新时代市场监管体系的现代化。

3. 把市场监管网格化主动纳入地方政府综治体系

由于长久以来实行垂直管理的传统，市场监管部门的优势在于专业化的监管能力，但在基层治理的渗透能力和管控能力上，相比于地方政府尚有差距。因此新形势下的市场监管应当摒弃单打独斗的做法，把网格化监管主动纳入地方政府的综治网格体系。一是线上对接。将市场监管的网格化系统对接属地政府的综治网格系统，获取综治网格的大数据，实现部门间的信息流转。二是线下协同。把工商、食药、质量监管纳入到社会综合治理的格局中，探索实现“联合登记→联动监管→联合惩戒”的“一张网”综合治理格局。

4. 强化数据挖掘推动智慧监管

通过网格化监管，市场监管部门存储了大量监管数据。但对目前数据的应用还普遍停留在较初级的量化统计阶段，离“数据驱动的智慧监管”还有不小差距 。近年来，公安系统的“天网”工程通过大数据和云计算，在人口城镇化、流动性大幅增强的情况下，安全监管能力反而有大幅提升，值得我们学习借鉴。相比“天网”，市场监管部门应该利用好网格化监管体系构建“地网”，整合各类监管系统，连接物联网设备，将海量监管数据通过云端进行汇总，解决数据分散、孤立问题 ；构建大数据分析应用体系，进行数据深度挖掘、关联分析，实现风险自动化研究、判断，主动发现违法违规行为，提高治理的靶向性，以解决基层监管人力不足、专业性不强的问题。

作者简介：

王国赞，厦门市集美区市场监督管理局党组书记

局长钱洪志，厦门市集美区市场监督管理局党组成员

稽查专员赖基伟，厦门市集美区市场监督管理局副主任科员